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2018. 11. 5. (월) 제162호 

‘Watch M’ 주간 칼럼

제50차 한미연례안보협의회의(SCM) 공동성명 평가와 분석 (1)

지난 10월 31일(현지시간), 미국 워싱턴에서 제50차 한미연례안보협의회의 공동성명(이하 공동성명)이 발표되었습니다. 올 해 세 차례의 남북정상회담과 사상 최초로 북미정상회담이 개최되어 한반도에 전례없는 평화정세가 이어지는 상황에서 한미 양국의 국방장관이 합의한 이번 공동성명은 그 어느 때보다 중요한 의미를 가집니다. 열린군대를위한시민연대 뉴스레터 제작팀은 watch M 칼럼 지면을 통해 2회에 걸쳐 관련한 내용에 대한 평가와 분석글을 싣습니다. (편집팀 주)

총 19개 항으로 구성된 공동성명은 한미연례안보협의회의 개최경과를 담은 1항과 개최국에 대한 사의를 표명한 마지막 항을 빼면 총 17개 항으로 구성되어 있다. 각기 다양하고 구체적인 안보사안과 한미간의 합의내용을 담고 있지만 크게 4가지의 영역으로 분류해 볼 수 있다. 그 첫 번째는 한미동맹의 지향 내지 범위를 담은 내용이고 두 번째는 한미동맹의 대북 정책과 관련된 내용, 세 번째는 전작권 전환과 관련된 한미동맹의 지휘구조 개편과 관련된 내용, 그리고 연관되어 한국군의 전력증강 문제. 마지막으로 2000년대 초반부터 진행되어 온 주한미군 기지 재배치 문제와 방위비 분담금 등 현안 사안과 관련된 내용들이다.


<제50차 한미연례안보협의회를 마치고 전작권 전환 이후 연합방위지침에 서명하는 양국 국방장관>
우선 이번 SCM에서 가장 주목을 끈 부분은 전작권의 조기 전환 방침에 한미가 합의하며 현재의 한미연합사를 대체할 미래연합사의 구성과 체계와 관련된 내용이었다. 공동성명 제6항, 제8항, 제9항의 내용이 그것인데 요약하면 작년 6월 한미 정상간 ‘조건에 기초한 한국군으로의 전작권 전환이 조속히 가능토록 한다’는 합의에 기초해 현재의 한미연합사령부 구조를 지속키로 하고 미래 연합군사령부에서는 한국군 4성 장성이 사령관을 맡고 미군 4성 장성이 부사령관을 맡도록 한다는 것이다. 관련해 한미 양국 국방장관은 전작권 전환 이후 한미연합방위태세를 보장하기 위해 공동으로 발전시킨 ‘연합방위지침’ 및 2015년 합의한 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획(COTP) 수정안’, 2013년 작성된 ‘미래지휘구조 기록각서(MFR) 개정안’, ‘한국합참-유엔사-한미연합사간 관계관련약정(TOR-R)’ 등 문서를 승인하고 서명했다. 아울러 내년 한국군 주도의 연합방위체제 기본운용능력(IOC) 평가를 위해 협력하기로 하고 이후 구체적 전작권 전환 시기를 판단하기로 했다.

관련 문서들이 다 공개되지는 않아 내용 파악에 제한이 있기는 하지만 공개된 ‘전작권 전환 이후 연합방위지침’을 보면 주한미군의 계속 주둔과 한국의 방어를 위해 한미연합군사령부와 연합구성군사령부를 편성하며 연합군사령부는 독립적인 상설기구로 양국 국가통수기구의 공동지침과 군사협의기구로부터의 전략지시와 작전지침을 받는 것으로 되어있다. 또 한미 국방부는 유엔군사령부를 지속 유지 지원하며 한국 합참과 연합군사령부, 주한미군사령부, 유엔군사령부 간의 상호관계를 발전시킬 것을 규정하고 있다.

주지하다시피 2006년 노무현 정부 당시 한미간에 합의되었던 한국군의 전시작전통제권 전환 계획은 이명박, 박근혜 정부를 거치며 두 차례 연기되었다. 특히 박근혜 정부 때인 2014년 SCM의 연기 결정은 한미연합방위를 주도할 수 있는 한국군의 핵심 군사능력 확보, 북 핵,미사일 위협에 대한 한국군의 필수 대응능력 구비, 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 지역안보환경 등 소위 조건에 기초한 전작권 전환 결정으로 사실상 무기한 연기결정이었다. 그런 점에서 이번 한미 국방장관의 전작권 환수를 위한 일련의 결정은 2014년 이후 멈춰졌던 한국의 군사주권 회복 움직임에 다시 시동이 걸렸다는 점에서 중요한 의미를 가진다. 그러나 관련한 여러 문제들도 보인다. 한미가 합의한 미래 한미연합사령부에서 한국군 장성이 사령관을 맡는 것은 상징적 차원에서는 의미가 있으나 실질적인 한국군 독자지휘능력의 형성으로 이어질 지는 미지수다. 국방부가 밝히고 있는 바와 같이 미래사의 참모조직 등 지휘구조는 연합사와 거의 같을 것으로 알려지고 있다. 현재 정보, 작전 등 한미연합사의 핵심 보직은 대부분 미군이 차지하고 있고 이 구조가 유지될 경우 미래사에서 한국군 사령관의 지휘와 통솔이 가능할지 의문이기 때문이다. 또한 한국군 연합사령관이 항모, 전략폭격기 등 미군의 전략자산을 실질적으로 지휘할 수 있을지도 의문이다. 전략자산에 대한 지휘경험이 전무하고 미군 역시 이 부분에 대한 지휘권을 넘겨주려 하지는 않을 것으로 예상되기 때문이다. 실제 미래사의 구성군 사령부 가운데 해군과 공군사령관의 경우는 미군이 맡는 방안이 논의되고 있다는 일각의 보도에서 보여지듯 한국군 연합사령관이라는 직위가 실제로는 종이호랑이에 불과한 존재로 전락할 가능성도 배제하지 못한다.

자칫 ‘종이호랑이’ 될 수 있는 미래연합사령부 한국군 사령관

조건에 기초한 전작권 환수 과정에서 그 ‘조건’을 충족하지 못할 가능성도 존재한다. 이번 SCM에서 전작권 환수 논의가 본격화된 데에는 작년 한미정상회담에서 양국 정상간 합의도 있었지만 그보다 올 들어 급변한 한반도의 평화정세가 영향을 미쳤다고 봐야 한다. 언급한 전작권 전환 조건 중 한반도 및 역내 안보상황의 변화 중 북한의 비핵화 의지 표명과 일련의 실천적 조치로 남북관계가 진전하고 북미간의 협상이 본격화된 부분이 전작권 전환의 주요 동인을 가져왔다는 의미다. 그러나 북미간의 협상이 여전히 살얼음판을 걷는 상황에서 그 향배에 따라 전작권 전환도 직접적 영향을 받을 수밖에 없다. 더한 문제는 그 외 전작권 전환 조건의 불명확성이다. 한미연합방위를 주도할 수 있는 한국군의 핵심 군사능력 확보나 북 핵,미사일 위협에 대응하기 위한 한국군의 필수 대응능력 구비라는 조건은 그 수준을 정하는 기준의 모호함 뿐 아니라 실제 충족하기 불가능한 조건일 수 있다. 군사적 초강대국인 미국도 위협으로 인식하는 북한의 핵, 미사일 능력에 대응하기 위한 한국군의 필수대응능력은 어디까지이며, 아울러 미국의 군사력을 주도할 수 있는 한국군의 군사능력 확보는 가능한 일인가.

그런 점에서 전작권 환수 문제는 다시 원론적인 의문에 직면할 수밖에 없다. 필자는 세계 어느 나라가 일정 조건을 충족할 때까지 자국 군사주권을 타국에게 넘겨주었다는 말을 들어본 적이 없다. 한 나라의 주권을 구성하는 가장 중요한 요소가 군사주권이며 전시에 자기나라 군대의 지휘권을 행사하는 것이 군사주권의 핵심적 요소라는 점을 상기한다면 이는 시기와 조건의 문제가 아니라는 것이다. 문재인 정부가 제대로 된 주권회복의 의지를 가지고 즉각적인 전작권 환수에 나서기를 바라는 이유다.

전작권 환수 문제, 조건 충족 문제 아냐

전작권 전환 이후 한미동맹의 지휘구조 변화와 관련된 내용 중 또 하나 주목되는 내용은 유엔군사령부와 관련한 부분이다. 공동성명은 제4항에서 유엔사가 지난 65년간 한반도 정전체제의 수호자로서 한반도 평화와 안보를 성공적으로 유지하는데 기여해왔다고 ‘특별히’ 언급하고 제9항에서 한국 합참-유엔사-한미연합사간 관계 관련 약정(TOR-R)을 승인했다고 추가 언급했다. 관련 약정의 구체적 내용은 확인하기 어려우나 핵심적 내용은 전작권 전환 이후에도 유엔사를 유지한다는 것으로 알려졌다. 일단 유엔사는 형식적 측면에서 보면 전작권 전환과 직접적 연관성은 적어 보인다. 그러나 유엔군사령관이 주한미군사령관과 한미연합사령관을 겸직하고 있는 상황과 연관지어 보면 문제는 단순하지 않다. 미래연합사의 미군 부사령관을 4성 장군으로 보직키로 한 결정과 관련해 과거 국방부에서 전작권 전환 문제를 다뤘던 한 전문가는 “미국 측이 미래사 뿐 아니라 유엔사와 주한미군사령부의 영향력을 고려했을 것”이라고 말했다. 이는 미래연합사의 부사령관을 한국군 사령관보다 낮은 중장으로 했을 경우 겸직하고 있는 주한미군사령부와 유엔사의 권한이 약화될 것을 우려했다는 의미였다. 또 일각에서는 미래연합사 창설시 유엔군사령관을 누가 맡을지가 아직 결정되지 않았다고 보도되었다. 전작권이 전환되며 형성될 한미지휘관계에서 지금처럼 한미연합사령부와 주한미군사령부 그리고 유엔군사령부의 수장이 같은 인물이 아닐 수도 있다는 뜻이다.

법적인 측면에서 유엔군사령부는 한국전쟁의 수행자, 정전협정 체결권자 그리고 정전협정 관리감독자로서의 지위를 가진다. 한국전쟁은 멈췄고 정전협정에 체결된 상태에서 유엔사에 유일하게 남은 업무는 군사정전위원회의 일방 당사자로서 정전협정의 관리·감독자로서의 일이다. 따라서 현재 진행되는 남북미 협상이 진전돼 종전선언이 이뤄지고 정전협정이 평화협정으로 전환될 경우 군사정전위원회는 해체되며 유엔사 역시 수행해야 할 업무가 상실되므로 당연히 해체되어야 한다. 한반도 평화정세의 진전에 따라 해체될 수도 있는 유엔사의 가치를 강조하고 한미연합사와 한국 합참과의 연결고리로 설정하며 유엔사를 유지하려는 미국의 의도는 무엇인가.

유엔사 지속시키려는 미국의 의도

유엔사의 법적인 성격과는 별개로 미국은 유엔사를 전작권 전환 이후 나아가 정전협정체제의 변화 이후에도 유지하려는 의도가 감지된다. 그 이유와 관련해 유엔사는 1954년 한미합의의사록 체결 당시 한국군의 작전통제권을 이양 받은 주체이며 이후 주한미군사령관이 유엔사령관을 겸직하며 그 권한이 이어졌다. 일본과 오키나와에 있는 7곳의 후방기지 사용의 법적 주체도 유엔사다. 1978년 11월 유엔사령관은 형식적으로 한미연합사령관에 한국군에 대한 작전통제권을 넘기고 순수한 정전협정 관리기구로 물러나 있었다. 그러나 노무현 정부 당시 전시작전통제권의 환수 요구가 공식화되자 유엔사를 다시 복원해야 한다는 목소리가 미 군부 내에서 나오기 시작했다. 최근 유엔사는 체질 변화를 꾀하고 있는데 올 7월 처음으로 유엔사 부사령관으로 캐나다 장성이 보직되었다. 그동안 한미연합사나 주한미군사령부의 고위 간부가 하던 임무를 캐나다나 오스트리아, 뉴질랜드 등 유엔 참전국에 개방하겠다는 것이다. 이를 ‘유엔사의 재활성화’라 표현하기도 하는데 유엔사를 주한미군사령부와는 별개의 독자적 군사기구로 강화하려는 흐름이라는 지적도 있다. 최근 로버트 에이브럼스 차기 주한미군사령관 지명자가 미 상원 군사위원회 인사청문회에서 “남북 대화 계속 되더라도 모든 관련 사안은 유엔사에 의해 중개 판단되고 감독 집행되어야 한다”는 발언은 이런 맥락과 연관이 있다고 보여진다. 이번 공동성명에서 유엔사와 관련한 한미간 합의가 주목되는 이유다. (다음호에 이어집니다.)

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단체활동 소개

[2018년 11월 1일]2018 연속 기획강좌 -시민의 눈으로 군대를 보다- 두 번째 이야기 ‘문재인정부의 국방개혁2.0, 과연 군을 바꿀 수 있을 것인가’ <강의 녹취>

지난 11월 1일(목) 저녁 7시 30분, 천주교 예수회센터에서 2018 연속 기획강좌-시민의 눈으로 군대를 보다-가 두 번째 이야기인 ‘문재인정부의 국방개혁2.0, 과연 군을 바꿀 수 있을 것인가’이 진행되었습니다. 이날 강좌에는 20대 국회 국방위에서 …
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[알림]2018 열군의 연속기획강좌 3강 <한국 내 기지촌 미군’위안부’ 인권과 국가 책임> 11월 8일(목) 저녁 7시 30분 / 천주교 예수회센터

11월 8일, 목요일 저녁 7시 30분 천주교 예수회센터 1층 강의실에서 2018 기획강좌 -시민의 눈으로 군대를 보다-의 세 번째 강의가 시작됩니다. 세 번째 강의의 주제는 ‘미군위안부 문제’입니다. …
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